CPSI, o guia completo do Contrato Público para Solução Inovadora.

Seção 1

O que é o CPSI.

O CPSI, Contrato Público para Solução Inovadora, é o contrato pelo qual a administração pública paga para testar uma solução nova antes de decidir se a compra. Ele nasce de uma licitação em modalidade especial, criada pela Lei Complementar 182/2021, o Marco Legal das Startups e do Empreendedorismo Inovador.

LC 182, arts. 13 e 14. Lei publicada no Diário Oficial da União em 2 de junho de 2021, em vigor 90 dias depois (art. 19).

A lei dá duas finalidades ao CPSI. Resolver demandas públicas que exijam solução inovadora com emprego de tecnologia, e promover a inovação no setor produtivo pelo poder de compra do Estado.

Art. 12, I e II

O que se contrata é o teste, não o produto. O Manual do CPSI da AGU adota a lição de Mendonça, Portela e Maciel Neto (IPEA, 2022). Mesmo que a solução seja um dispositivo ou uma máquina, o objeto do CPSI não é a compra dela, e sim a demonstração, em ambiente de teste, de que ela resolve o problema.

Manual do CPSI, AGU, 2025, p. 8, citando o capítulo 12 do livro do IPEA, pp. 470 a 475

• Quem pode usar. Órgãos e entidades da administração direta, autárquica e fundacional, de qualquer Poder, da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Empresas públicas e sociedades de economia mista podem adotar pelo regulamento interno de licitações.

  Art. 12, §§ 1º e 2º

• Quem pode disputar. Pessoa física ou jurídica, sozinha ou em consórcio. Não precisa ser startup. A solução pode estar pronta ou ainda por desenvolver, com ou sem risco tecnológico.

  Art. 13, caput

• Onde está a regra. No Capítulo VI da LC 182, arts. 12 a 15. A Lei 14.133/2021 entra no que for compatível com esse capítulo, como orienta a AGU.

  LC 182, arts. 12 a 15; Manual do CPSI, AGU, p. 8

Seção 4

Para o órgão público.

O que o órgão ganha.

1. Descreve o problema, não a solução. O edital pode se limitar ao problema, aos resultados esperados e aos desafios tecnológicos. Cabe às empresas propor os meios.

   Art. 13, § 1º

2. Compara soluções diferentes. Pode selecionar mais de uma proposta e testar abordagens diferentes para o mesmo problema. O edital diz quantas.

   Art. 13, § 6º

3. Não escolhe pelo menor preço. O julgamento olha potencial de resolver, maturidade, modelo de negócio, viabilidade econômica e custo e benefício. O preço só pesa nos dois últimos.

   Art. 13, §§ 4º e 5º

4. Habilitação mais leve. Só dos selecionados e depois do julgamento. Com justificativa, pode ser dispensada no todo ou em parte, menos a regularidade com a seguridade social.

   Art. 13, §§ 7º e 8º; Constituição, art. 195, § 3º

5. Pode negociar. Depois do julgamento, negocia condições econômicas e critério de remuneração.

   Art. 13, §§ 9º e 10

6. Não é obrigado a comprar. Mesmo com teste bem-sucedido, o fornecimento é faculdade. Se quiser, contrata sem nova licitação.

   Art. 15, caput; Manual do CPSI, AGU, p. 20

Passo a passo do órgão.

A sequência abaixo junta o Manual do CPSI da AGU, o caminho que o TCU percorreu no próprio CPSI e o rito do decreto de Niterói. O que é exigência da lei vem com o artigo.

1. Diagnóstico do problema. A área identifica o problema e o descreve com dado. O TCU começou mapeando problemas internos e fazendo imersão com as equipes.

2. Ouvir o mercado, se precisar. Consulta pública, audiência pública ou PMI, antes de escrever o edital. Protege contra direcionamento e calibra valor e prazo.

   Lei 14.133, arts. 21 e 81

3. Documento de formalização da demanda (DFD). O pedido formal da área que tem o problema.

   Lei 14.133, arts. 12, VII, e 72, I

4. Estudo técnico preliminar (ETP) e análise de riscos. Por que inovar, que alternativas o mercado já oferece, quanto o órgão pode pagar e o que pode dar errado. A pesquisa de alternativas é o ponto que o TCE-PR cobrou em Matinhos.

   Lei 14.133, art. 18, caput, X, e § 1º; TCE-PR, Ac. 1428/26

5. Reserva orçamentária. Para todos os CPSIs que o edital pretende assinar e para a parcela antecipada. Niterói pôs essa reserva como fase obrigatória antes do edital.

   LC 182, arts. 13, §§ 4º, IV, e 6º, e 14, § 7º; Decreto 15.025/2023 de Niterói, art. 20, II

6. Termo de referência (TR). Problema, resultados e critérios de sucesso, etapas e prazos, remuneração, propriedade intelectual e riscos. O modelo da AGU manda não fechar questão no que vai à negociação.

   Modelo de TR da AGU

7. Edital e minuta do contrato, com parecer jurídico. A AGU tem modelos de edital, TR e contrato com notas explicativas. Quem dá o parecer é a assessoria jurídica do órgão.

   Lei 14.133, art. 53; modelos da AGU de 26/02/2025

8. Publicação com 30 dias de antecedência. No mínimo 30 dias corridos até o recebimento das propostas, em sítio eletrônico oficial e no diário oficial do ente.

   LC 182, art. 13, § 2º

9. Designação da comissão especial. No mínimo três pessoas, com um servidor do órgão e um professor de instituição pública de ensino superior da área.

   Art. 13, § 3º

10. Julgamento. Pelos critérios da lei e do edital, com cada eliminação motivada e divulgada.

    Art. 13, §§ 4º e 5º; TCU, Ac. 5156/2026-2ª Câmara

11. Negociação e habilitação dos selecionados.

    Art. 13, §§ 7º a 10

12. Homologação e assinatura do CPSI. Um contrato com cada selecionado.

    Art. 14, caput

13. Execução do teste com fiscal designado. Metas, relatórios de andamento e relatório final, pagamento por etapa. O TCU acompanhou o teste em sprints quinzenais por nove meses.

    Art. 14, § 1º, II

14. Decisão sobre o fornecimento. Com metas e relatórios na mão, o órgão decide se contrata a mesma empresa.

    Art. 15

Os documentos, um a um.

Estimativa de valor. A lei fala em "estimativa" e em "valor máximo que se propõe a pagar", sem dizer como estimar. O modelo de TR da AGU manda documentar o método e as memórias de cálculo, ou justificar por que os parâmetros usuais não se aplicam, e reconhece que a tarefa pode ser impossível em soluções inéditas.

LC 182, art. 13, § 10; modelo de TR da AGU, nota 8.0

Leitura. A estimativa pode ser um teto de gasto autorizado com uma faixa por etapa, calibrada por consulta pública ou PMI. O que não pode é a ausência de qualquer memória. A média dos CPSIs do país, R$ 807,7 mil, serve de referência de mercado, não de preço.

A comissão especial.

• Composição mínima. Três pessoas de reputação ilibada e reconhecido conhecimento no assunto. Ao menos um servidor do órgão para o qual o serviço é contratado e um professor de instituição pública de educação superior na área do tema. Os demais membros são de livre escolha.

  LC 182, art. 13, § 3º

• O professor pode ser de outro ente. A lei não exige que a universidade seja do mesmo ente. Porto Alegre usou professores da UFRGS, federal, na comissão do CPSI do departamento de limpeza urbana.

  Art. 13, § 3º, II; edital do CPSI do DMLU de Porto Alegre

• Remuneração. A LC não trata, e a pesquisa da Priorizzi não localizou norma que remunere o professor. O modelo da AGU aplica ao comitê técnico de especialistas a regra da encomenda tecnológica, que considera a participação serviço público relevante, não remunerado. O edital da Sefaz-PI previu especialistas convidados sem remuneração.

  Decreto 9.283, art. 27, § 5º, II; modelo de edital da AGU, item 4.4.4

• Conflito de interesses. O membro com conflito quanto às soluções ou às empresas se declara impedido e é substituído. As vedações da Lei 14.133 alcançam também quem auxilia a comissão como equipe de apoio ou assessoria técnica. Porto Alegre exigiu de cada avaliador uma declaração de não ocorrência de impedimentos.

  Lei 14.133, art. 9º, §§ 1º e 2º; modelo de edital da AGU, item 4.4.5

• Compra centralizada. Quando uma secretaria licita para outra, a letra da lei pede o servidor do órgão beneficiário, e o modelo da AGU fala do órgão responsável pela licitação.

  Leitura. Pela letra, o servidor deve ser do órgão que vai usar a solução.

Na doutrina. Gustavo Schiefler chama a comissão especial de "solução historicamente problemática" e propõe rodízio de avaliadores, motivação das notas, declaração de conflitos e remuneração dos julgadores (Conjur, 08/08/2021).

Julgamento.

A lei fixa cinco critérios mínimos, e o edital pode somar outros.

LC 182, art. 13, §§ 4º e 5º

• Motivação. O TCU julgou um CPSI da Caixa e considerou legítimo eliminar proposta por requisito de segurança previsto no TR, sem enumerar cada requisito no edital. Mas deu ciência à Caixa para, nos próximos, "motivar e divulgar de forma tempestiva e suficientemente detalhada as decisões de desclassificação ou eliminação de propostas".

  TCU, Acórdão 5156/2026-2ª Câmara, 13/10/2026, rel. Augusto Nardes

• Regra do edital não muda no meio. Num chamamento do Serpro para solução inédita, que não era CPSI, o TCU mandou anular a nota técnica que mudou a prova de conceito durante o certame e refazer a prova pelo edital.

  TCU, Acórdão 1968/2026-Plenário. Aplicação ao CPSI por analogia, leitura da Priorizzi.

• Escala usada na prática. Na Secretaria da Economia de Goiás, a comissão deu notas de 1 a 4 de aderência, e as notas 1 (não aderente) e 2 (baixa aderência) eliminaram.

Habilitação.

Vem depois do julgamento e só para os selecionados. Com justificativa expressa, o órgão pode dispensar no todo ou em parte a habilitação jurídica, técnica e econômico-financeira, a regularidade fiscal e a garantia. A regularidade com a seguridade social não se dispensa.

LC 182, art. 13, §§ 7º e 8º; Constituição, art. 195, § 3º

A LC remete à Lei 8.666 nesse ponto, e a ponte para a lei nova é o art. 189 da Lei 14.133, que leva aos arts. 62 a 70. A LC fala só em regularidade fiscal; o Manual da AGU fala em fiscal e trabalhista.

LC 182, art. 13, § 8º, I; Lei 14.133, art. 189; Manual do CPSI, AGU, p. 11

Negociação.

Depois do julgamento, o órgão pode negociar com os selecionados as condições econômicas e o critério de remuneração. Se o preço final ficar acima da estimativa, pode aceitar com justificativa, quando a proposta for superior em inovação, prazo de execução ou facilidade de manutenção ou operação, até o valor máximo que se propôs a pagar.

LC 182, art. 13, §§ 9º e 10

Orçamento e empenho.

• Nenhuma despesa sem prévio empenho, e o empenho não passa dos créditos concedidos. É permitido o empenho global de despesas contratuais.

  Lei 4.320, arts. 59 e 60, § 3º

• Nenhuma contratação sem a indicação dos créditos orçamentários para as parcelas do exercício, "sob pena de nulidade do ato e de responsabilização de quem lhe tiver dado causa".

  Lei 14.133, art. 150

• O pagamento vem depois da liquidação, com a prova da prestação efetiva do serviço. No CPSI, a prova são as metas e os relatórios.

  Lei 4.320, arts. 62 e 63, § 2º, III; LC 182, art. 14, § 1º, I e II

• Leitura. Remuneração por reembolso de custos pede empenho por estimativa (Lei 4.320, art. 60, § 2º).

Responsabilidade do gestor.

O agente público responde pessoalmente por decisões ou opiniões técnicas "em caso de dolo ou erro grosseiro". E, na interpretação das normas de gestão, contam "os obstáculos e as dificuldades reais do gestor".

LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942), arts. 22 e 28, incluídos pela Lei 13.655/2018

O TCU define erro grosseiro como culpa grave, "o que poderia ser percebido por pessoa com diligência abaixo do normal". O regulamento federal fala em erro "manifesto, evidente e inescusável", e diz que o valor do dano, sozinho, não caracteriza erro grosseiro. Para débito, o ressarcimento, o TCU entende que o art. 28 não mudou nada.

TCU, Acórdão 2391/2018-Plenário; Decreto 9.830/2019, art. 12, §§ 1º e 5º (regulamento federal, referência para estados e municípios)

Leitura. Pagar um teste que falhou por risco tecnológico não é dano, porque a lei manda pagar (art. 14, § 5º). O que expõe o gestor é outra coisa. Usar o CPSI para serviço comum (Matinhos), ETP sem pesquisa de mercado, falta de fiscal e de prova da execução (Assis) e eliminação sem motivação (TCU, Caixa). Quem age em estrita observância do parecer jurídico do processo pode pedir que a advocacia pública faça a sua defesa, salvo prova de ato ilícito doloso (Lei 14.133, art. 10).

Erros que os órgãos já cometeram.

1. Edital copiado de outro órgão. O edital de Montes Claros fala em "especialistas da Prefeitura Municipal de Fortaleza", e o exame inicial da Economia de Goiás cita processos de outra secretaria.

2. Disputa restrita a startups. A SES-RJ limitou o edital a pessoa jurídica enquadrada como startup. A lei abre a pessoas físicas e jurídicas, e o Observatório recomenda evitar a restrição.

3. Desafio genérico ou que já nomeia a tecnologia. O Observatório diz que há muitos casos que parecem não corresponder à especialidade do CPSI.

4. Desafios demais num edital só. Houve edital com 17. Mais demora, mais coordenação, menos atenção do mercado. "Em desafios, menos é mais", resume o Observatório.

5. Propriedade intelectual toda do órgão. Só 5,4% dos desafios usam, e o Observatório aponta que a cessão total reduz o interesse do mercado.

6. Resposta oficial que se contradiz. Um FAQ de edital respondeu "não" e depois "sim" à mesma pergunta.

7. Cadastro no PNCP com o rótulo errado. O edital de CPSI aparece com cinco rótulos (concorrência, credenciamento, manifestação de interesse, diálogo competitivo e dispensa), e um município cadastrou o "CPSI" como dispensa de R$ 0,01.

8. Pouca transparência. 51,19% dos CPSIs mapeados só têm extrato no diário oficial.

9. Contrato sem prova de execução. Na fundação de Assis, o TCE-SP apontou contrato da modalidade especial sem prova da execução, porque a entidade não tinha acesso aos arquivos, ao domínio e à rede social criados pela contratada.

10. Demora entre o teste e o fornecimento. A lei não fixa prazo, e houve caso de 607 dias.

Editais de Montes Claros e da Secretaria da Economia de Goiás; despacho da SES-RJ; FAQ da CGE-GO; PNCP; Observatório do CPSI 2026, pp. 20, 21, 31 a 34, 43, 53 e 67 a 70; PNCP, compra 153/2026 de Palmas (PR); TCE-SP, TC-00003221.989.21-3

O que o controle já disse.

Leitura. O mesmo estado que anula CPSI mal enquadrado também capacita os municípios para usá-lo. No Paraná, o MPC-PR e o Instituto Minerva lançaram em 2026 uma trilha gratuita para os 399 municípios.

O município precisa regulamentar?

Não. A lei diz que os órgãos e entidades da administração direta, autárquica e fundacional de todos os entes "subordinam-se ao regime disposto neste Capítulo". Não há "na forma do regulamento". O único ato previsto é a atualização dos valores, pelo Executivo federal, e é faculdade.

LC 182, art. 12, §§ 1º e 3º

• Quem regulamentou. Niterói (RJ), pelo Decreto 15.025/2023, com comissão técnica de avaliação, comissão técnica de fiscalização, rito em 14 fases e reserva orçamentária antes do edital. O Espírito Santo tem o Decreto 5203-R/2022, de programa de compras para inovação.

• Quem usa sem decreto próprio. Goiás, TCU, CNJ e Caixa usam a LC direto. Alguns municípios citam no edital uma lei local de inovação (Chopinzinho, Medianeira, Montes Claros), o que a LC não exige.

• Na doutrina. Mariana Carnaes e Rafael Tonetti (Conjur, 2022) entendem que os arts. 12 a 15 não precisam de regulamentação. Mendonça, Portela e Maciel Neto (IPEA, 2022) recomendam não reduzir por regulação infralegal a margem de escolha do gestor. O Observatório do CPSI 2026 pede regulamentar um ponto só, o prazo entre o fim do teste e o fornecimento.

Leitura. Um decreto ajuda em três coisas que a LC deixa abertas. Quem designa a comissão e como acha o professor, quem fiscaliza e em quanto tempo sai o relatório final, e a política de propriedade intelectual e de dados. Decreto não pode contrariar a LC. Transformar o "deverá" da antecipação em "poderá" ou fechar a disputa só para startups cria risco. Atenção ao PMI, que depende de regulamento (Lei 14.133, art. 81).

Diário Oficial de Niterói, 24/08/2023, pp. 5 e 6; edital CPSI 007/2026 da SECTI-ES; editais de CPSI de Chopinzinho, Medianeira e Montes Claros; pesquisa da Priorizzi, 20/10/2026

Normas federais que o edital copiado traz.

Os editais que seguem o modelo da AGU citam o Decreto 9.507/2018 e a IN SEGES/MP 5/2017, que são federais. Município que copia o modelo troca pelas normas próprias.

Editais do CFBio e de Medianeira no PNCP. A troca é leitura da Priorizzi.

Seção 7

Valores e tetos.

Leitura. Os acréscimos do art. 65, § 1º, da Lei 8.666, citados no art. 15, § 3º, hoje são os do art. 125 da Lei 14.133, pela ponte do art. 189. E o modelo de contrato da AGU admite superar o teto do CPSI por "razões supervenientes" (item 7.1.1), exceção que a LC não traz no art. 14. Usar essa cláusula tem risco.

Valores reais. O valor médio de um CPSI no país foi de R$ 807,7 mil (mediana de R$ 792,2 mil), e o de um contrato de fornecimento, R$ 2,95 milhões (mediana de R$ 2,0 milhões), bem abaixo dos tetos. Há edital com R$ 100 mil por CPSI, como o do Hospital das Clínicas da FMUSP, e edital com R$ 1,5 milhão, como os da CGE-GO e da Caixa.

Observatório do CPSI 2026, pp. 45 e 46 (médias exatas de R$ 807.713,28 e R$ 2.949.274,80); FAQ da CGE-GO, pergunta 3

Seção 10

Lá fora.

O CPSI tem primos em outros países. No Brasil, o fornecimento depois do teste pode vir sem nova licitação (art. 15).

Comissão Europeia, página da PCP; EUR-Lex, Diretiva 2014/24/UE; SBIR.gov; ChileCompra, 28/09/2026

Seção 13

Onde a Priorizzi entra.

O BetaGov é o produto da Priorizzi para o CPSI. Atende os dois lados, um de cada vez.

• Para empresas. Enquadrar, Traduzir, Disputar, Atravessar. Qual porta é a da empresa, o dossiê do problema (da empresa e para a empresa), a proposta pelos critérios do edital e o acompanhamento do teste até o dossiê de resultado.

  Ver o caminho da empresa

• Para o poder público. Diagnosticar, Estruturar, Selecionar, Acompanhar. Minutas técnicas de DFD, ETP, análise de riscos e TR, a parte técnica do edital e do contrato, apoio à formação da comissão e ao fiscal. Os atos do processo e o parecer jurídico são do órgão.

  Ver o caminho do órgão

Análise individual, sem promessa de resultado, de seleção ou de contratação. A decisão é sempre do órgão.